Circolare Agenzia Entrate: è obbligatoria?

Ti sei presentato a un ufficio pubblico per chiedere un certificato o un’autorizzazione e lì ti è stato detto che le carte in tuo possesso non sono in regola perché, «in base a una circolare interna», c’è bisogno di un ulteriore adempimento. Sicuro di aver rispettato la fitta normativa fiscale prevista dalla legge, d’un tratto hai ricevuto una contestazione da parte dell’Agenzia delle Entrate perché, a suo dire, il tuo comportamento non sarebbe in linea con una circolare ministeriale. Ti è stata così negata un’agevolazione fiscale e, peggio ancora, sei stato costretto a pagare imposte e sanzioni. In tali circostanze è normale chiedersi se la circolare dell’Agenzia delle Entrate è obbligatoria o meno, anche per chi, informandosi tutti i giorni tramite i giornali delle novità legislative, possa non esserne venuto a conoscenza. In altri termini che valore ha una circolare? La risposta è stata fornita dalla Cassazione con una sentenza pubblicata ieri [1].

Prima di spiegare se la circolare dell’Agenzia delle Entrate è obbligatoria o meno dobbiamo rinfrescare alcune basilari nozioni di diritto costituzionale. Quella che comunemente si chiama «legge» è, in realtà, un insieme di atti e norme che possono assumere un diverso grado e forza a seconda di come e da chi è stata approvata. All’apice di tutto il nostro sistema legislativo c’è la Costituzione che non può essere modificata se non da una legge avente pari valore (legge costituzionale). Un gradino più in basso nella piramide c’è la legge del parlamento e gli atti del Governo (decreti legge e decreti legislativi): questi non possono derogare alla Costituzione ma possono modificare o abrogare altre leggi o atti di valore inferiore. Più in basso ancora ci sono i decreti ministeriali e i regolamenti: anche questi non possono modificare le norme di rango superiore ma solo quelle del loro stesso livello (così un decreto ministeriale non può correggere o integrare una legge, ma può solo attuarla, fermo restando che può essere a sua volta modificato esclusivamente da un successivo regolamento).

La caratteristica che unisce tutti tali atti (che vanno sotto il nome di «fonti del diritto») è che valgono per tutti i cittadini italiani o per una generalità di cittadini individuati in modo generale e astratto (ad esempio tutti gli invalidi, tutti i dipendenti part-time, tutti gli abitanti di determinate zone terremotate, ecc.). Da qui anche il detto secondo cui «la legge non ammette ignoranze»: sia chi conosce che chi non conosce la normativa è tenuto a rispettarla, al di là del grado di tecnicismo che essa comporta.

Come è evidente, in questa struttura non c’è spazio per le circolari. Le circolari non sono fonti del diritto e, quindi, non sono obbligatorie per i cittadini.

Allora a che servono le circolari? Sono atti di indirizzo interno per gli uffici della pubblica amministrazione: servono cioè ad orientare il lavoro dei dipendenti in modo da conformarli a un unico standard operativo su tutto il territorio nazionale, evitando che ogni ufficio abbia le proprie regole e prassi. Poiché dunque la circolare non rientra nelle norme dell’ordinamento non può neanche imporre qualcosa che la legge non prevede. Con la conseguenza che i pubblici dipendenti non possono, anche se si “appigliano” a una circolare, pretendere dal cittadino dei comportamenti non previsti dalla legge.

La vicenda decisa dalla Cassazione ha visto protagonista un contribuente che aveva usufruito di un credito di imposta sull’acquisto di determinati prodotti; senonché sulla fattura non era stata apposta la dicitura «bene acquistato con il credito di imposta di cui all’art. 8 L. 388/2000» così come invece imposto da due circolari ministeriali. L’Agenzia delle entrate, pertanto, ha revocato l’agevolazione fiscale. Contro questa decisione il privato ha proposto ricorso: in sua difesa ha dedotto il fatto che la dicitura sulle fatture non era richiesta da nessuna norma e, pertanto, la sua assenza non poteva comportare la revoca del beneficio fiscale. La questione è finita in Cassazione. La Corte Suprema – in linea con i propri precedenti [2] –s ha ricordato che le circolari in materia tributarianon sono fonte del diritto e non possono imporre al contribuente adempimenti non previsti dalla legge.